老子在全书中第一次描画了他的理想国政治蓝图。第一句四个层次的划分，不是从古到今的时代或时间顺序，而是指为治理好坏的统治状况。在老子的观念上，理想的「圣人」是要「处无为之可，行不言之教」，要一如处「太上」之世，体「玄德」之君，能够「生之畜之」。在《帝王世纪》中，记载了帝尧之世，「天下太和，百姓无事，有五老人击壤于道，观者叹曰：大哉尧之德也！老人曰：『日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉？』」这种生动的画面，可以说是对老子的「百姓皆曰我自然」的最好图解。
在本章中，老子把这种理想的政治情境，与儒家主张实行的「德治」、法家主张实行的「法治」相对比，将其等而下之。实行「德治」，老百姓觉得统治者可以亲信，而且称赞他，这当不错，但还是次于「无为而治」者。实行「法治」的统治者，用严刑峻法来镇压人民，实行残暴扰民政策，这就是统治者诚信不足的表现，人民只是逃避他，畏惧他。老子强烈反对这种「法治」政策，而对于「德治」，老子认为这已经是多事的征兆了。最美好的政治，莫过于统治者「贵言」，从不轻易发号施令，人民和政治相安无事，以至于人民根本不知道统治者是谁。当然，这种美治在当时并不存在，只是老子的「乌托邦」式幻想。

太上：至上、最好，指最好的统治者。
不知有之：人民不知有统治者的存在。不知，一作「下知」。
悠兮：悠闲自在的样子。
贵言：指不轻易发号施令。
自然：自己本来就如此。

最好的统治者，人民并不知道他的存在；其次的统治者，人民亲近他并且称赞他；再次的统治者，人民畏惧他；更次的统治者，人民轻蔑他。统治者的诚信不足，人民才不相信他，最好的统治者是多么悠闲。他很少发号施令，事情办成功了，老百姓说：「我们本来就是这样的。」